民主监督职能在惩治和预防腐败体系中的功能初探

　　中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）提出“支持和保证政协的民主监督”。民主监督作为人民政协三项主要职能之一，具有广泛的代表性、鲜明的党派性等特点，层次高，影响大，对于建立健全惩治和预防腐败体系，加强对权力运行的制约和监督起着不可替代的作用。
　　一、民主监督是建立健全惩治和预防腐败体系的重要组成部分
　　我国有多种监督，只有各种监督都准确把握各自在监督体系中的位置，形成科学合理的配置，互相之间紧密配合，才能达到整体监督效果的最大化，有效发挥对权力运行的制约和监督作用。认识和把握政协民主监督的地位，也就是认识和把握政协民主监督在我国整个监督体系中的位置。新修订的《政协章程》规定，民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。中共十六届四中全会《决定》强调“支持和保证政协依照章程开展民主监督”。中共中央《实施纲要》对发挥政协民主监督作用又作了具体阐述，指出“各级党委和政府要认真倾听政协、民主党派和无党派人士的批评和建议，自觉接受监督。认真办理政协提案。”可见，政协的民主监督是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督，是以人民政协为载体、以批评和建议为主要方式进行的一种监督；它既不同于一般的群众监督、社会监督，也不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是我国监督体系的重要组成部分，有着自己特定的位置，是加强对权力运行制约和监督的重要形式之一。
　　二、民主监督在惩治和预防腐败体系中有独特优势
　　人民政协的民主监督包括统一战线内部中国共产党和各民主党派之间的相互监督，也包括各界代表人士对国家机关及其工作人员进行有组织的监督。民主监督的这种性质，决定了民主监督在惩治和预防腐败体系中可以发挥自身的独特优势。其优势可概括为：
　　（一）人才荟萃的优势。人民政协素有人才库、智囊团之称，既有各方面的专家学者，经验丰富的领导干部，又有各民主党派、人民团体和各界代表人士，可谓人才济济，这种高层次的结构决定了政协的民主监督具有视野开阔、看问题深、有见地等特点，并且他们作为不同行业和社会各阶层的有识之士，更有一种使命感和忧患意识，蕴藏着很大的关注党风廉政建设、为民分忧的自觉性和热情。
　　（二）联系面广的优势。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，由各党派、团体、界别组成，与各界群众有着广泛的、千丝万缕的联系。因此，他们所提出的意见、批评和建议，不仅是多方位、多侧面的，充分体现广泛代表性的人民监督，而且这种监督是通过一定的组织程序来实现的，是有组织的民主监督，具有一定的权威性和影响力。
　　（三）位置超脱的优势。人民政协不是权力机构，没有决策权、实施权和管理权，它主要通过建议和批评发挥民主监督作用。这种超脱的位置决定了政协的民主监督不受部门和地区利益的局限，具有相对客观公正性，能够讲真话，可以多方面反映社情民意，提出建议和批评，起到其他监督机关不容易起到的监督作用。
　　三、开展民主监督，重在提高组织程度
　　政协民主监督的特点是既有郑重、规范的要求，又有广泛、灵活的一面。从实施主体看，既可以是政协组织或参加政协的党派团体，也可以是委员个人；从内容看，既可以是党委、政府以及地方经济社会中的重大问题，也可以是群众关心的具体问题；从形式看，既有庄重的方式，也可以采取灵活的方法。但在实践中，不愿监督，不敢监督，以及无序化和随意性方面的问题比较突出。解决这一问题关键在于提高民主监督的组织程度。
　　第一，需要党委、政府对民主监督作出制度性安排。民主监督是一项政策性、原则性、敏感性较强的工作，必须依靠党委、政府采取制度手段支持民主监督工作。要按照中共十六届四中全会《决定》和中共中央《实施纲要》精神，结合我市民主监督工作的基础和现状，各级党委应以文件或制度的方式，提出支持和促进政协民主监督的意见和要求。政协应做好民主监督工作的计划安排。在制订年度工作计划时，认真研究确定民主监督的对象、内容，提出实施方案，主动向党委汇报，引起党委领导重视，进入党委工作议程，争取党委的认同和支持。
　　第二，根据监督工作环节的需要，选择恰当的监督方式。目前，已实行的民主监督方式较多，在强调创新的同时，应根据监督对象、内容、范围的不同，用活、用好现有的监督方式。如在实施监督的不同环节，可以运用专题听政、视察、协商座谈、民主评议、反映社情民意等方式有序进行，以提高监督的效率和质量。
　　第三，注意整合监督信息，利用组织渠道反映。目前，有关部门邀请政协委员担任民主监督员为数不少，但有时出现了相关部门与监督员直接“对口”，事前无报告、事中无研究、事后无反馈的松散型工作状态。其弊端在于，可能使有组织的民主监督演变为个体化行为。因此，要制订政协民主监督员的选派条件，建立工作规范和信息反馈机制。同时，切实加强对监督员队伍的管理和对监督信息的收集反映工作。监督员了解的情况、意见和建议，应向政协组织报告，政协通过梳理，以组织的名义，郑重向党政领导或部门反映，以体现民主监督的严肃性和准确性。
　　四、民主监督要坚持原则，把握好度
　　根据人民政协的性质和特点，地方政协组织在履行民主监督职能时要坚持原则，把握好度，确保人民政协的民主监督顺利健康实施。
　　一是坚持党的领导的原则。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，参加政协的各民主党派、各人民团体及各界人士，在任何条件下都不是西方多党制下的那种反对党或反对派。实行民主监督，是为了加强和改善党的领导。政协要发挥党组的核心领导作用，正确领会和体现党委的意图，始终维护改革、发展、稳定的大局，最大限度地与党委、政府的中心工作保持一致，把开展民主监督与履行政治协商、参政议政职能有机结合，互相渗透，更好地支持党委、政府的工作。
　　二是坚持非权力制约的原则。要牢记人民政协的性质和地位，将人民政协的职责与国家权力机关、行政机关、司法机关的职责严格区别开来。民主监督重在推进工作，而不在于权力制约，既不是考核班子，也不是查案子，更不是“包治百病”。要找准位置，把握好“度”，尤其要克服那种“监督力度越大政协威信才越高”的片面性认识。
　　三是坚持实事求是的原则。民主监督要始终着眼于帮忙，立足于现实，做到“帮忙而不添乱，尽职而不越位”。既要敢于发现问题，指出问题，又不能站在对立面，专挑毛病，一味指责，应当寓监督于支持之中。
　　四是坚持沟通配合的原则。团结和民主是人民政协的两大主题。开展民主监督必须把团结和民主两大主题贯穿于工作的始终。既要加强与党政部门的沟通，又要加强监督主体内部各党派、团体和各界人士之间的沟通，形成民主监督工作的整体合力。同时，要加强与执行监督职能部门的配合，互通情况，交流信息，理顺关系，使民主监督与其它监督形式优势互补，相得益彰。
　　五、积极探索，勇于实践，构建民主监督机制
　　拓展民主监督内容，探索民主监督的新形式。近年来，一些地方政协对民主监督的内容、形式和程序作了一些规定，但还不能适应党风廉政建设新形势、新任务的需要，必须进行完善。要适应我国民主发展的新趋势、新特点，除对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督之外，要围绕党委、政府的中心工作，选择社会关注、群众关心、影响较大的热点、难点问题开展民主监督。积极探索监督形式，在运用例会、调研、视察、提案、社情民意等原有形式开展民主监督的基础上，要重点开展民主评议、视察与评议相结合等新的监督形式，探索民主监督与新闻舆论监督、行政监督、司法监督、党内监督等相结合的立体监督体系，使民主监督职能不断延伸和扩展。
　　要着眼于监督权力运行的全过程，不断凸显民主监督实效。中共中央《实施纲要》提出要“加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使”。 权力的运行过程也就是社会价值和社会资源的分配过程，它包括权力的获得、行使以及运行的结果。监督权力的运行，就是督促权力行使者按照规定的行为方式行使权力，从而最大限度地压缩权力滥用的时间、空间。政协组织加强对权力运行全过程的民主监督，关键是要加强主动监督、敢于监督、善于监督，对出现的问题和错误，做到该提醒的应及时提醒，该批评的应及时批评，该建议的及时建议整改，尤其要加大对党政部门贯彻执行党委、政府决策以及有关工作情况的民主监督力度，促进党政重大决策落实到位，取得实效。
　　不断完善民主监督机制，实现民主监督的制度化、规范化、程序化。从实践上看，当前政协民主监督的一个薄弱问题，就是政协履行民主监督职能缺乏制度化、规范化、程序化。政协组织要实现民主监督的制度化、规范化、程序化，就必须积极主动争取党委的重视和支持，将实践中积累的好做法、好经验归纳、总结、上升为制度，重点是建立健全廉政建设特邀监督员制度、民主评议制度、廉政通报制度、意见建议反馈制度等。但在推进政协民主监督的制度化、规范化、程序化建设时，必须适应政协民主监督的性质和地位，着眼于发挥其特点和优势。对那些涉及重大问题、具有庄重的形式、并且以组织名义进行的监督，比如以政协全体会议、常委会议或主席会议的名义提出批评、建议等，要进一步加以健全完善。而对于那些涉及内容广泛、并且需要发挥委员个人积极性和主动性经常开展的监督，比如委员在政协会议上和活动中就一些社会热点问题提意见、作批评等，则应当保持广泛性、灵活性的特点，坚持和发扬广开言路、畅所欲言、知无不言、言无不尽的优良传统。河南焦作市政协调研室 王海春 赵玉辉2006.01.16人民网·中国政协新闻网