2011年两会观察：“十一五”规划民生指标全部完成
2011-02-21
全国两会召开在即，“十一五”规划的完整答卷将呈交代表委员们审议讨论。８项约束性指标全部完成，１４项预期性指标除“服务业增加值比重”“服务业就业比重”“研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重”外基本完成——可以说，“十一五”规划是历史上完成情况最好的五年规划之一。
尽管有首次引入约束性指标带来的不可比因素，但清华大学国情研究中心主任胡鞍钢认为，“十一五”规划８６．４％的指标完成率明显高于“十五”计划的６４．３％和“九五”计划的７５％。
国家发展改革委宏观经济研究院副院长王一鸣用“令人满意”来评价这份答卷：“面对国际金融危机和汶川地震等这么多困难和挑战，能拿下这样的高分很不容易。”
但高分毕竟不是满分。他同时指出：“目前，我们发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，实现经济社会全面、协调、可持续发展任重道远。”
民生指标全部完成——得到实惠，尚有期盼
历史上，从未像“十一五”规划这样，把民生问题提到如此高的位置：２２项指标中有８项指标涉及公共服务和人民生活，其中２项作为约束性指标首次列入规划。
截至２０１０年底，８项民生指标全部完成——城乡居民收入大幅增长，免费九年义务教育全面实现，城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率提前达标，全国城镇新增就业５５００万人……
“关注民生，改善民生，这成为‘十一五’期间突出的亮点。”胡鞍钢说，“政府在由增长型政府向公共服务型即民生型政府转型过程中，把更多的人力、物力、财力投入到解决民生问题之中。”
特别是在国际金融危机来临时，中央提出“越是困难的时候越要关注民生”，把“保民生”作为应对危机的重点之一，在经济增长放缓、财政收入困难的情况下，民生投入持续发力，政府“以人为本”的执政理念不断深化。
民生指标全部完成，老百姓得到了实实在在的好处——企业退休人员基本养老金年年上涨，城市困难群众住上保障房，农民生病出院就能报销医药费，免学杂费后农村义务教育阶段学生家庭平均减少支出７７０多元……
然而，对于一些普通百姓来说，民生指标与切身感受之间还是存在一定差距。
以居民收入为例，“十一五”末我国城乡居民人均收入分别达到１９１０９元和５９１９元。即使是在国际金融危机影响最严重的２００７年到２００９年，城乡居民收入年均增长率也高于５％的规划目标。但普通百姓感觉并不明显。
国家统计局住户调查办公室主任王萍萍认为，物价上涨减缓了收入的实际增长率。
近年来，我国通胀压力持续增大，特别是食品和住房价格涨幅较大，直接影响到了低收入群体的基本生活，再加上贫富差距过大等问题，一定程度上“冲淡”了人们对收入增长的感受。
与此同时，百姓的需求层次却在不断提升：五年前租房住的现在打算买房了，五年前坐公交车的现在打算买车了，五年前在国内旅游的现在想去国外了……这些都对政府的民生工作提出更高的要求。
教育部副部长陈小娅一次在谈到“有学上”和“上好学”的关系时就指出，随着九年义务教育的普及，“普及”已经不再意味着“到位”，现阶段最突出的问题是人民群众日益增长的对优质教育的需求和优质教育不足的矛盾。
“民生问题不可能一蹴而就。作为一个发展中国家，我国社会事业发展仍滞后于经济发展，不断涌现的新问题亟待破解。”胡鞍钢说。
“亮点”还须更亮，改善民生未有穷期，这是广大人民群众共同的愿望。
经济增长大幅超标——意料之外，情理之中
“十一五”期间，我国经济实现了年均１１％以上的增长，大大超过规划纲要确定的７．５％的预期目标。
在过去五年极其复杂的形势下，这一成绩的取得，是意料之外却在情理之中。
“十一五”开局平稳，在投资和出口双双带动下，头两年我国经济增速继续在两位数以上。然而，国际金融危机突如其来，我国经济一度出现严重下滑。
面对困难和挑战，中央及时出台了一揽子经济刺激计划，对宏观政策作出方向性调整，促使经济逐步企稳回升。
“我们不仅依靠投资拉动了经济平稳较快增长，还通过家电下乡、汽车下乡、保障房建设、医药卫生体制改革以及加快社会保障网建设等一系列措施拉动了城乡居民消费的增长，内需有效弥补了外需的缺口。”成都大学副校长张其佐说。
１２．７％、１４．２％、９．６％、９．２％、１０．３％——五年经济增速划出一道亮丽的“Ｖ”形曲线。
逆境中，经济增长却大幅超标。当初指标是不是定低了？
回顾此前几个五年计划，中央政府在制定经济增长预期目标时通常偏向“保守”，结果均是大幅度超额完成。
“在当初制定五年规划时，不是不敢把指标定高一些，而是希望引导地方政府把更多精力用在增强经济增长的可持续性上来，而不是增长本身。”王一鸣说。
但在实际执行过程中，个别地方政府仍然过度追求经济增长速度。
“中国作为发展中大国，不发展不行，发展慢了也不行。特别是在应对国际金融危机形势下，没有一定的经济增长速度，企业利润、财政收入、就业岗位等都无从谈起。但另一方面，我们毕竟还是对调结构、转方式重视不够。”王一鸣说。
目前，我国经济正向自主增长的正常轨道过渡和演进，但仍然受到资源环境明显制约，并面临着通货膨胀等新问题的影响。
“据我了解，较多省份在制定‘十二五’规划时，还是把经济增长指标定在了两位数。这种继续追速度的倾向，牺牲的必然是转方式和调结构。”王一鸣说，“我们希望看到的是，牺牲一点速度，来换取更长周期的可持续增长。”
“节能减排”基本达标——实属不易，难度增大
如果问一位地方领导人，“十一五”规划各项指标中，哪些最让他们“挠头”？答案无疑是：节能减排。
单位国内生产总值能耗降低２０％左右、主要污染物排放总量减少１０％——五年前，节能减排作为约束性指标，首次写入规划纲要。
五年过去了，包括上述指标在内的总共８项“人口资源环境”指标基本达标。
“总的来说，这个成绩单还是不错的。略有遗憾的是单位ＧＤＰ能耗，一是只下降１９．０６％，只能算勉强达标；二是去年下半年很多地方为完成这项指标强行‘拉闸限电’，收尾收得不太理想。”北京大学社会发展研究所副教授王文章评价道。
然而，能取得这样的成绩，已实属不易。
特别是节能指标，当初是根据国内生产总值年均增长７．５％的速度制定的，但最后国内生产总值实际增速超过１１％。
为实现这一目标，从中央到地方，从政府到企业，全社会都付出了极其艰苦的努力：问责制、军令状、万人大检查、淘汰落后产能、取消高耗能产品出口退税……
“举着手、助着跑、蹦着高，这才将将摸到篮球筐。”——不少地方官员都有这样的感受。
然而，所有的付出和努力都是值得的。“十一五”期间我国节能总量达到６亿多吨标准煤，相当于少排放二氧化碳１５亿吨以上。这不仅大大减缓了我国资源短缺和环境破坏的压力，也为全球应对气候变化做出重要贡献。
“在重化工业发展阶段，如果不采取强有力的节能措施，过去五年我国单位ＧＤＰ能耗不仅不会下降，而且可能继续上升。”清华大学教授何建坤指出。
那么，“十二五”规划节能减排指标是否还会让人“挠头”？
来自环保部的消息，“十二五”期间，除化学需氧量和二氧化硫外，我国将把氨氮和氮氧化物作为新的约束性指标。
“‘十二五’期间将根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力完善能源强度指标，防止‘鞭打快牛’的现象。”国家发改委副主任解振华说。
而备受关注的单位国内生产总值节能指标，有关专家认为，可能会下调。“在单位ＧＤＰ能耗下降近２０％的基础上再下降２０％，难度比较大。”王一鸣说。
“调结构”进展滞后——形势严峻，任重道远
“我参加了‘十一五’规划建议的编写，当时中国经济面临的最大困难就是‘瓶颈’二字，资源、环境、体制、科技等方方面面都受到制约。”中国社科院学部委员、经济研究所原所长张卓元回忆道。
为破除这些“瓶颈”，“十一五”规划明确提出“经济结构”四大预期性指标，其中有三项是“十五”计划所没有的，体现了国家着力调整经济结构的决心。
淘汰落后和过剩产能、实施十大产业振兴规划、发展战略性新兴产业、扩大内需拉动居民消费、制定区域经济发展规划……五年来，尽管遭受国际金融危机冲击和自然灾害侵袭，我国调整和优化经济结构的步伐没有松懈。
截至目前，我国城镇化率已从“十五”末的４３％升至４７．５％，超过预期。但“服务业增加值比重”“服务业就业比重”“研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重”三项指标进展相对滞后，要达到预期目标存在一定困难。
“这几年，我国研发投入不可谓不多，第三产业发展也很快。但经济增长的速度更快，ＧＤＰ这个分母太大，凡是占ＧＤＰ比重的指标完成得都不理想。”王一鸣说。
尽管“十一五”规划纲要中的预期性指标不像约束性指标那样带有“政府承诺”的意味，而且“国家期望的发展目标，主要靠市场主体自主行为实现”，但“预期落空”毕竟反映了当前我国结构调整面临的严峻形势。
“由于传统的经济增长方式具有路径依赖的惯性，因此，‘调而不快’甚至‘调后反弹’的情况在一些地方依然存在。”张卓元说。
未来经济结构调整将向更深更广领域进军。
“调结构不是短期能见效的，而应着眼长远。”国家信息中心经济预测部副主任祝宝良说，中共中央关于“十二五”规划的建议已明确提出，要坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，相信即将在全国两会上审查讨论的“十二五”规划纲要，会对此作出详细周密的谋划。