工业化城镇化进程中的“三牧”问题——伏来旺

2012-03-09  来源:中国政协网

“三牧”即牧业、牧区、牧民。按国家产业划分属“大农业”，但其特殊性明显。一是草原不同于农田，一旦毁坏难以恢复；养畜不同于种地，牲畜既是生产资料，也是生活资料。二是“三牧”大多在边疆少数民族地区，牧民生活方式和习俗与“三农”差异大。三是生产方式上，“三牧”游牧定居结合，使草场永续利用。“三牧”关系国家统一、民族团结、边境安宁。

“三牧”曾经的失误都源于脱离实际。内蒙古在“土地改革和合作化”时期，牧区一度照搬农区办法，曾一夜之间屠宰牲畜无数，造成重大损失，影响人心稳定。时任内蒙古党委书记的乌兰夫同志与区党委经过调研，提出“三不两利”（即：不分不斗，不划阶级，牧工牧主两利）与“稳宽长”（即：政策要稳、办法要宽、时间可以长）的政策，中央在全国牧区推广。“文革”中，有的地方曾开垦草原种粮，以致草原至今未恢复。

在工业化、城镇化进程中，国家高度重视“三农”，但“三牧”曾一度有所忽略。以内蒙古为例，2011年各种涉农涉牧补贴、项目资金约150亿元，其中涉牧补贴和项目资金仅47.54亿元。另据有关研究人员反映，国家惠农政策一百多项，但涉牧补贴仅十几项，生猪、奶牛补贴也大多只惠及到城郊农区。

当前，“三牧”在工业化、城镇化过程中不容忽视的主要问题，一是有的地方推进工业化与保护牧区草原产生了矛盾；二是有的矿业开发引发与牧民的纠纷；三是有些地方政府在实行“退牧还草”和生态移民中，工作简单化，以致花钱建好了“牧民新村”，而牧民不愿进、稳不住；四是牧民的草原情结、文化心态和习俗未得到充分尊重，心理上不平衡；五是牧区开发与《草原法》、《草原管理条例》中的“草畜双承包”、“双权一制”等法规发生冲突等。这些问题发生在局部，但解决不及时会影响大局。国务院去年颁布的《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》有利于“三牧”的工业化、城镇化。为进一步抓好落实，现提出如下建议：

第一，要充分认识“三牧”的特殊性。我国牧区大多远离中心城市和市场，社会发育程度远不及城镇乃至农村。牧民生产生活与草原放牧紧密相连，劳动知识、技能简单，一些人笃信宗教，对新的生产生活方式期待不够强。这些特殊性决定了“三牧”实现城镇化、工业化的复杂性和长期性。政府要加强教育引导，但根本是要从实际出发，防止犯“急性病”，切忌一刀切和强迫命令。

第二，要充分认识草原生态对我国环境安全的重大作用，切实处理好开发与保护的矛盾。资源开发应以坚持《草原法》为前提，不能随意改变草牧场的用途和承包关系。在可开发的地方，要坚持工牧协调、科学规划、分类指导，特别要坚持以水为先、以水为限的原则，即有矿有水可优先开发，有矿能引水合理开发，有矿没水禁止开发。近年来，内蒙古坚持“点上开发、面上保护”，用1%资源开发获（赚）取的利润反哺草原，换取99%的良好生态，这种做法值得肯定。

第三，要协调好开发企业与当地牧民的利益关系。针对有的企业不顾群众利益甚至伤害牧民感情的问题，要教育和纠正，更要建立合理的利益分配机制，还可尝试牧民以草场使用权入股的形式，让牧民参与到企业的生产经营中。

第四，要切实解决以工补牧、以城带牧的问题，搞好总体规划，并坚持“稳宽长”的原则。我国牧区地域广阔，大城市很难辐射到。应重点建好县（旗）及以下城镇，上联中心城市，下接广大牧区；牧民外出方便，交通成本低；房价和生活消费合适，易扎根；地缘近、语言通、习俗同，有归属感。有条件的县（旗）工业园区建设，要通过畜牧业产业化带动周边牧区，形成以工补牧、以城带牧，与牧民住房、就业、医疗、子女入学等事业协调发展的良性循环。有条件的地方，还可培育、支持牧业专业合作经济组织。

第五，国家要在“两化”带“三牧”方面进行顶层设计，并要有法律保障。要进一步完善《民族区域自治法》、《草原法》和《草原条例》，将草原生态补偿、生态资源价值属性、环境行为界限等加入其中。建议开征“草原矿产资源补偿费”，设立“草原保护补偿资金”，开征一般环境税及补偿性的污染排放税，用于草原生态建设。