案    由:关于进一步完善食品安全监管体制的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位中央编办会同卫生部,监察部,国务院食品安全办办理
提 案 人：农工党中央
主 题 词：机构,编制,食品安全
提案形式：党派提案
内    容：
    民以食为天，食以安为先，食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全、国家安定和经济社会发展与稳定的重大问题。据《求是》主办的《小康》杂志社中国全面小康研究中心和清华大学媒介调查实验室发布的《2010-2011消费者食品安全信心报告》显示，仅三成多人对食品安全状况感到满意，九成多人认为中国食品安全存在问题，近七成人对食品安全现状感到“没有安全感”。近年来，食品安全问题引发的国内外社会、政治、经济和贸易问题时有发生，消费者在选择食品时也抱以越来越谨慎的态度。
    目前我国食品安全监管工作中存在以下困难和问题：
    （一）食品安全监管体制改革进展缓慢，职能调整尚未到位。目前，我国食品安全监管体制尚未完全理顺，省、市、县上下部门职能不能完全对接，监管配套法规制度还不健全，职责界定尚未准确厘清。《食品安全法》已于2009年6月1日正式实施，该法明确了地方政府和各相关部门的职责，对监管部门的职能作了重大调整，规定由县级以上卫生行政部门承担原由食品药品监督管理部门承担的食品安全综合协调等职能，卫生行政部门原承担的餐饮消费环节行政许可和日常监管工作移交食品药品监督管理部门。目前国家和省级均已完成机构改革，而市、县两级机构改革进展缓慢，部分市、县卫生、食品药品监管部门尚未进行职能调整和移交，在一定程度上影响了《食品安全法》的贯彻实施和监管责任的正确、全面履行。
    （二）监管部门众多，但监管效能较低。分段管理不利于行政管理体制的精简和高效，甚至会增加行政成本，降低行政效能。一头猪从饲养到餐桌，共有畜牧、商务、质监、工商、食品药品、卫生等众多部门参与监管。以质量检测为例，一个产品多部门重复检测、无效检测的现象普遍存在。例如瘦肉精，各部门都在本监管环节进行重复检测，浪费了有限的财政资金。另一方面，由于监管部门众多，如果出了问题，消费者不知该向哪个部门投诉，也极易出现部门之间“踢皮球”的现象，不利于消费者维权。
    （三）部门间职责不清，监管交叉和监管空白的现象仍然存在。各环节衔接不紧，力量分散，尤其是一些难以监管的地带，比如小餐饮、小作坊、小杂食店、流动摊贩等等，责任难以界定，容易形成职能交叉和监管空白，一些地方在发生问题后甚至出现相互推诿的现象。此外，个别地方、个别单位监管不到位、责任不落实、工作不主动，被动应付、作风漂浮等问题也没有完全杜绝，导致食品安全问题发生的风险不容忽视。
    （四）监管能力仍不适应实际需要。由于食品安全监管任务越来越繁重，很多监管部门出现了监管力量不足。一方面增加了新的监管职能，另一方面却没有相应增加监管人员。工商、质监、商务、畜牧等部门也都不同程度地存在监管力量不足的问题。监管局面和任务日益复杂繁重，现有的监管能力相对薄弱，队伍建设还有很大差距。尤其是基层一线监管执法人员少、素质有待提高，影响了监管工作的整体效能。一些地方食品安全保障投入不足，基层人员、经费、技术装备等难以满足现实监管需要。
    （五）标准体系不完善、缺乏统一性和可操作性。食品安全标准是食品安全监管执法的基础，食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。《食品安全法》出台前，几乎每个监管部门都有权制订国家或是行业标准，没有真正做到行家立法，导致标准制订泛滥，往往会出现就同一监管事项不同机构或部门重复制订标准，甚至还有标准打架的现象，以黄花菜为例，根据卫生部门的标准，它不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门的规定，黄花菜属于干菜，且明确了其二氧化硫残留标准。食品标准太多太乱，且更新不及时，指标不完备、不科学，不能适应日益突出的食品安全现实需求。
    （六）食品质量检验机构和检测网络重复建设。目前我国食品检测机构主要由各级行政部门建立，是部门行政职能的延伸，缺乏统一规划和部署，装备水平低、技术水平低、重复建设和利用效率低的问题同时存在,一方面部分机构尤其是基层检验设备、装备落后,监管技术力量薄弱;另一方面,一些监管部门各自设置技术机构,造成小而全、资源分散、重复建设、信息和数据不能共享的局面。另外，由于技术水平参差不齐，同一食品批号在不同检测机构检测结果不一样的现象时有发生，影响了政府的公信力。
    鉴于上述问题和原因，我们建议：
    （一）建立统一的食品安全监管体制。世界上食品安全监管工作总体趋势是“一个机构来监管”，比如新西兰建立的食品安全局，英国建立的是食品标准局，加拿大是食品检验局，爱尔兰是食品安全局，总体来看，除初级农产品外，食品安全由一个部门来监管是比较合理的食品安全监管体制的改革方向。建议逐步确立一个或者两个监管部门，总体负责食品安全的全程监管，整合分散在各部门的食品安全监管力量，变多头管理为集中监管，强化监管责任，加大行政执法和责任追究力度，确保食品安全、人民群众的身体健康和我国食品产业的良性发展。
    （二）健全食品安全综合协调机制。根据食品安全法的要求，各地要尽快建立健全县级以上政府食品安全综合协调机制并设立办事机构，促进各部门、各环节监管措施有效衔接、堵塞监管漏洞、增强食品安全工作系统性，进一步形成食品安全监管工作合力。健全政策法规体系，统筹推进综合监管和具体监管、城市监管和农村监管、专项整顿与示范创建，逐步建立起以预防为主、有效干预、快速反应为核心，以政府监管、行业自律、社会监督相结合的食品安全监管新模式。健全联合执法、监测抽检、隐患排查、协同应急、举报奖励、宣传培训、考核评价等工作制度，形成密切配合、相互支持的工作格局。
    （三）构建科学的评估考核机制。实施食品安全风险监测是食品安全监管工作的基础，发现并定性定量分析食品安全风险，是全面控制食品安全风险、提高监管针对性和有效性的重要措施。要建立健全食品安全风险监测评估体系，对食品安全风险和隐患做到早发现、早预防、早整治、早解决，防患于未然；科学的考核机制能有效的促进食品安全工作的开展，要建立上级政府对下级政府食品安全工作绩效考核制度，将食品安全工作纳入政府目标考核体系和干部政绩考核内容，定期开展督查、评估、考核、通报，客观评估各级政府及监管部门的工作绩效，对发生重大食品安全事故的地方实行一票否决。促进政府及其有关部门监管责任的落实。
    （四）建立食品安全责任追究机制。建立健全食品安全责任制和责任追究制，进一步完善“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人”的食品安全体系，严格落实责任追究制。尤其要真正落实企业作为食品安全第一责任人的责任，依法惩处违法违规行为。各有关监管部门要各司其职、各负其责、守土有责、尽职尽责。制定出台食品安全领域责任追究的党纪政纪规定，强化行政监察和问责，实行严格的监管责任追究制。对消极懈怠、推诿扯皮、工作不力，存在失职渎职或对发生食品安全事故负有责任的政府、监管部门负责人、企业有关人员，要依法依纪严肃追究责任。对严重违法违规的，要按照新的刑法修正案，加大对食品安全犯罪的刑罚力度。
    （五）加强基层食品安全监管能力和队伍建设。基层是食品安全监管工作的最前线，是落实监管职责的关键。各地要加强县级及乡村监管队伍建设，按合理比例配备人员编制和执法装备，提高监管工作效能；加强基层食品安全执法人员业务培训，提升监管能力和业务水平。推进监管工作重心下移，重点落实乡镇政府和村委会、街道办事处和社区的食品安全职责，强化基层食品安全监管责任。在乡镇、街道和社区设立食品安全监督员或协防员等群众性队伍，构建分区划片、包干负责的基层监管责任网和群众监督网，使监管力量进乡村、进社区，实现监管无缝隙、全覆盖，将隐患和问题解决在萌芽状态，使食品安全工作在基层真正落到实处。
    （六）尽快完善食品安全标准。积极推进食品安全相关国家标准、地方标准的修订,将现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准,建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系。
    （七）建立检验检测资源共享机制。优化整合各方食品检验资源,提高检验能力,合理推进第三方检测机构建设,建立协调统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系。为公众打造一个健康的食品安全屏障。
    （八）切实加强食品行业协会建设。充分发挥行业协会组织、监督、自律、沟通、服务功能，在食品企业自我约束、政策宣传、培训教育、信息沟通、技术进步、产业升级、警示惩戒、完善制度、标准推行及提升等各个方面发挥积极作用，努力发展成为行业自律的主体，企业责任落实的监督者，法律法规和安全标准的宣贯者、政府监管的有力助手。
    
来源：中国政协网