题    目:关于建立和完善我国用水权初始分配制度的提案
第一提案人：陶凯元
承办单位：水利部
提案形式：个人提案
内    容：
    中共十八届三中全会提出建立碳排放权、污染排放权、水权、节能量的交易市场，五中全会提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。建立健全我国的流域初始水权分配制度，既是落实最严格的水资源管理，推进生态文明建设的重大举措，也是建立地区间横向生态补偿制度，加快推进主体功能区战略的内在要求和基础条件。
    一、现行水量分配办法存在的问题
    2007年12月，水利部发布了《水量分配暂行办法》（以下简称《办法》），宗旨是以流域为单元，通过水量分配，将水资源在流域内的行政区域之间进行科学、合理的配置。虽然《办法》已经具有某些用水权初始分配的雏形，但与健全的水权初始分配制度仍有相当距离。主要表现为：
    1、《办法》仅涉及水量分配，属于国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，并未上升到水权分配的法律层次，未界定用水的产权关系。从权利指向的对象来看，用水权应该涵盖水量和水质两个维度。《办法》虽然规范了水量分配，但对于水量与水质的关系，水质变化是否影响水量分配等水权的基本范畴均未涉及，很难成为试点中的水权交易的基础。
    2、未能反映按照要素贡献分配的基本原则。水资源同时具有消费品和生产要素的双重属性。由生态地理环境决定的水资源总量在一定时期内是相对固定的，但人类的生产、生活和对水资源的投资和保护均改变水循环过程。如，工农业用水及其污水排放、兴建水利工程和治污设施等均会影响可利用水资源的数量和质量。按要素贡献分配是市场经济的基本规律，只有要素所有者的权益在经济上得到实现，才能实现要素的有效供给，水也不能例外。《办法》忽视了水资源生产的要素贡献原则，没有摆脱将水资源作为公共品的窠臼。如果不加以改革，作为要素贡献者的水功能地区将保留尽可能少的环保投入，由此将会导致全流域的水质下降。同时，由于水资源的地区产出与水量分配关联很弱，水源地区可能减少森林、湿地等水源涵养区面积，将土地转用作发展工商业，由此也将带来全流域的水量减少和水质变差。
    总之，《办法》关于用水量的分配主要考虑经济效率优先原则。这种原则不仅会扩大地区发展差距，而且加速了生态环境的恶化，与新常态下协调、绿色和共享的发展理念相悖。新阶段的生态文明建设在自然资源的初始使用权分配中应当遵循生态优先的原则，缓解生态环境透支与经济发展之间的矛盾。
    二、水权初始分配制度的目标和原则
    《中华人民共和国水法》规定，水资源属国家所有。因此水权初始分配的性质是水资源使用权、受益权和转让权的分配。
    基本原则
    1、公平性原则。承认全体居民拥有平等的用水权，保障每个公民的基本生活用水需求，是水权初始分配中优先考虑的原则。
    2、生态优先原则。划分水权的优先次序是实现水权有序管理的基础，为此需要确定：（1）水权的产生依据；（2）水权分配的先后顺序,以协调水权人之间的利益冲突。生态优先原则有两层含义，一是优先保证生态用水，生态用水在任何情况下不能被挤占；二是在保障公平性原则的基础上，承认负担着水源涵养重任的生态功能区具有优先用水权，以利于建立激励性的水资源保护和生态补偿机制，通过水权收益内部化，增强生态功能区保护水生态环境的动力。
    3、市场化原则。水权的初始分配应有利于建立水权交易市场，通过市场机制来为使用水资源定价，促进各类用水主体节约和保护水资源。通过市场机制协调各参与方的利益，解决经济社会发展与生态资源短缺的矛盾。
    三、完善流域水权初始分配制度的建议
    1、提升初始水权分配的法律地位
    初始水权分配应获得各级人大授权。在《水法》修订之前，建议由流域管理机构会同流域内各地区水行政主管部门协商提出用水权初始分配方案，报本级和上一级人大审议批准后方可实施。
    2、实行三级初始水权配置制度
    为了减少协商谈判成本，需要建立优先等级水权分配制度。一级水权为不管何种来水量情况下均应优先满足的水权，具有最高优先等级。一级水权配置原则是底线原则,即必须保障居民的最基本生活用水，守住生态红线和粮食安全的底线。二级水权的可分配水量为可利用水资源在扣除一级水权后的可分配水量。二级水权的配置以生态要素贡献原则为主,主要依据各地区对生产和保护水资源的贡献。三级水权的可分配水量是可利用水资源量扣除一级、二级水权后的可分配水量。三级水权的配置原则是效率优先、兼顾公平的原则。三类水权中一级水权具有最高优先权，二级水权次之，三级水权优先等级最低，当水资源不能满足全部需求时，水权等级低的用途必须服从于水权等级高的用途。三级水权虽然优先级最低,但在三类水权中流动性最强,是水权交易市场中最活跃、最能体现水资源与经济发展关系及市场调节机制的部分。
    3、行政配置与市场机制相结合
    水权的初始分配构成一级市场。其中，一级水权中的生活用水和粮食生产用水按照最低定额标准分配。二级水权的初始分配根据流域情况可以有多种方式：在水流条件单一、支流较少的流域，以行政区域边界断面的流量增量（出境流量减去入境流量的上年平均值）和水质变化（入境水质等级减去出境水质等级的上年平均值）作为当年水量分配的主要依据，对于水污染严重地区，水质权重大于水量权重，水量短缺地区则相反；在水流条件复杂、河网支流繁多的流域，由流域管理机构每年组织水权拍卖活动，拍卖所得资金纳入流域生态补偿基金，依据对各地区生态环境指标的考核结果，用于对流域生态资源贡献的补偿。三级水权（主要为工业用水）的分配主要采用市场机制，例如以行政区域为单位组建项目法人，由项目法人参与一级市场拍卖，然后再零售给本区域二级市场的用水户。最后，通过节约用水，水权富余的地区和取水户可将富余水权出售给有需求的地区和取水户，形成水权交易的二级市场。二级市场的价格依据供求关系和水质等级决定，与碳排放权交易一样，实行总量+交易制度，即在对全流域实施用水总量控制的同时，允许流域各地区之间和用水户之间进行跨地区的水权交易。
    
来源：中国政协网